随着我国经济持续发展和城市化进程加速，电梯保有量不断增长。电梯运行安全问题，已经成为社会广泛关注的热点。为贯彻落实省委省政府关于深化行政体制改革的决策部署，创新社会管理的方式，我省质监部门将电梯安全监管体制改革作为转变政府职能的突破口加以推进。近期，在广泛调研和征求社会各界意见的基础上，省质监局制定了《广东省电梯安全监管改革方案》，业经国家质检总局和省人民政府批复同意先行先试。笔者就《方案》的制定与实施采访了省质监局有关负责人。

    背景

　　我省是全国电梯保有量第一大省

　　截至2011年底，全省在用电梯35.93万台，并以年均20%左右的幅度增长。随着电梯在人民群众的工作生活中应用越来越广泛，社会对电梯运行安全的要求越来越高

　　问：据了解，我省电梯使用量大面广，电梯安全涉及广大人民群众生命财产安全。当前，我省电梯安全的总体形势如何？监管中存在的突出问题和困难是什么？

　　答：我省是全国电梯保有量第一大省，截至2011年底，全省在用电梯35.93万台，并以年均20%左右的幅度增长。近年来，质监部门通过狠抓系统性风险防范，认真开展隐患排查和专项整治，我省特种设备安全监管基本实现了杜绝重特大事故，避免较大事故，减少一般事故的目标。去年，我省电梯安全形势总体平稳，没有发生电梯亡人事故。

　　但我们也清醒认识到，随着电梯在人民群众的工作生活中应用越来越广泛，社会对电梯运行安全的要求也越来越高。当前，我省电梯安全监管模式还带有较强的计划经济色彩，一些监管理念和做法已经不符合市场经济发展的需要和政府职能转变的要求。总的来看，当前电梯安全监管主要存在五个方面的突出问题。一是安全责任链条不够明晰。电梯运营中的所有权、使用权、物业管理权、技术管理权(维修、维保、检验权)和具体使用者往往是多个主体，各主体似乎都具有相关责任，但又都认为自己可能不用承担责任，甚至相互推卸责任。二是维保环节恶性竞争。由于职责不清和利益驱动，电梯使用者往往倾向于选用“质次价低”的维保单位，形成“劣胜优汰”的恶性市场竞争，导致“质次价低”的维保公司充斥市场。三是检验环节职责混淆。电梯定期检验是法定检验要求，监督检验是监管部门履行法定职责的技术手段，两者检验目的、方式等都有较大区别。但由于目前电梯定期检验主要由行政监管部门下属检验机构开展，以至形成了以定期检验替代监督检验的现状，造成行政监管部门既当“裁判员”又当“运动员”，不利于电梯安全主体责任的落实。四是社会救助和制约机制缺失。虽然我国鼓励在特种设备领域大力推行保险制度，目的在于发挥保险的社会救助和制约作用，但到目前，仍未在电梯领域建立起事故责任险制度，难以形成保险特有的风险防范监督和社会救助的杠杆作用。五是维修改造资金难以落实。电梯作为长期、频繁使用的公用设备，必要的维修改造尤为重要。而当前在电梯维修更新资金如何提取使用上，缺乏制度和程序上的设计，资金难以保障。要解决这些问题，必须对电梯安全监管体制进行改革。

　　对策

　　明晰权责体系，明确首负责任

　　改革坚决打破以强化行政手段为主要方式的传统监管理念，积极引入社会监管因素，理顺各环节权责关系，形成各方监督有力的运行机制，具有较强针对性和操作性

　　问：针对上面谈到的电梯安全监管存在的五个问题，此次改革逐一提出了应对之策吗？

　　答：是的。上述问题的存在，在社会上引起了强烈关注，省委、省政府也高度重视，主要领导多次提出明确要求，指示要改革现有监管模式，提升监管水平。我局按照上级要求，认真研究，迅速行动，通过大量调研，广泛征求社会各界意见，制定了《方案》，并明确在广州、东莞两地开展试点。《方案》的主体内容可以概括为：“明确一个责任，实施两项改革，建立两个制度”，对上述五个问题都提出了明确的解决方案。

　　明确一个责任，即明确电梯“使用权者”的第一(首负)责任，理顺电梯所有权、使用权、物业管理权、技术管理权和具体使用者等多个主体的责任，建立和形成清晰的、可追溯的责任链条。实施两项改革，即实施电梯维保体制改革，构建以电梯制造企业为主体的维保制度，规范电梯维保市场，形成“优胜劣汰”的市场秩序。实施电梯检验体制改革，在法定检验中引入社会第三方检验机构，行政监管部门回归监督检验职责。建立两个制度，即建立电梯安全责任险制度，形成以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统和监督制约机制；建立电梯维修改造资金落实制度，将电梯日常维修改造费用与住房维修基金有效衔接，保障维修改造必需的资金需求。

　　问：看来《方案》的针对性和操作性都很强。请谈一谈此次改革在探索建立新的电梯安全监管体系方面有哪些显著的特点？

　　答：谢谢你的肯定。概括起来，我认为此次电梯安全监管体制改革有以下四个特点，或者说是四个突破：一是改革操作模式上有新突破。此次改革提出了“明确一个责任、实施两项改革、建立两个制度”的全过程系统方案，改变了以往头痛医头、脚痛医脚的思维定势，在顶层设计上为电梯监管体制改革打下了系统性解决基础。二是明晰主体责任上有新突破。此次改革引入“使用权者”的概念，明确“使用权者”的首负责任，以“使用权者”为源头形成电梯使用全过程的责任链条，构建起明晰的权责体系。三是重点监管环节上有新突破。此次改革突破现有的电梯维保和检验的法规规定，确立了以电梯制造单位为主的电梯维保体系，规范了电梯维保市场秩序；在检验机制中引入社会第三方检验机构，建立了定期检验的社会竞争机制。四是救助和制约机制上有新突破。此次改革充分发挥社会监管力量的作用，引入保险的社会救助和推动企业自觉主动地落实主体责任的制约机制，监管有效性必将大大增强。

　　问：综合你归纳的四个特点，是不是可以认为此次改革是政府职能转变的一次大胆尝试？对全面推进电梯安全监管、社会管理等方面是否有借鉴意义？

　　答：我认为你这个判断是准确的。这次改革，就是坚决转变以强化行政手段为主要方式的传统监管理念，积极引入社会监管因素，理顺电梯制造、安装、使用、管理等各环节权责关系，构建起权责清晰、职责明确的电梯安全运行责任链条，形成以电梯安全主体责任落实为核心，电梯使用、管理单位人员安全意识增强，社会救助及时，各方监督有力的运行机制，努力营造自我约束、优胜劣汰的市场竞争环境。

　　《方案》的出台，是我省质监部门在全国率先对电梯安全监管体制的重大改革，具有很强的示范和探索意义。一方面，是对现有的管理体制机制的调整和突破，打破了以往以行政监管为主的传统模式，广泛引入社会第三方公正组织和社会中介机构、行业组织、保险公司甚至包括广大人民群众等社会监管因素，形成多方齐抓共管的工作格局。另一方面，在安全监管领域，对明确和赋予社会组织社会管理职能，推动政府职能转变，形成“大社会、好社会、小政府、强政府”的社会治理体系将起到理念上的创新和开创性的推动作用。

　　■进度

　　试点监督检验专项资金到位

　　问：《方案》已经批准实施，接下来质监部门将采取什么措施确保改革顺利推进？

　　答：我局将把贯彻落实《方案》，推进电梯安全监管改革作为全省质监部门当前的一项重要工作全力抓好实施，尽快取得实效。近期，将主要采取以下几项措施。

　　首先，对在用电梯的安全开展监督检验。省财政对此次电梯监管体制改革给予了大力支持，已划拨监督检验专项资金，监督检验工作方案和监督检验工作细则已经制订，即将在广州、东莞两地开展。二是积极与有关职能部门和物业管理行业协会沟通，制定统一的电梯使用管理格式化合同，由电梯“所有权者”通过格式化合同确定“使用权者”及其职责，明确主体责任。三是组织制定《电梯定期检验机构认可规则》，为定期检验社会化奠定基础。四是与保监部门建立联合工作机制，积极推进电梯安全责任险的实施工作，充分发挥保险的社会救助作用，推动企业自觉主动地落实主体责任。五是会同住建部门完善住房维修基金制度，明确电梯维护和改造、更新等专项基金，完善基金提取程序，发挥住房维修基金在保障电梯安全方面的作用。

　　效果预估

　　电梯维保恶性竞争环境将改变

　　问：电梯运营中的所有权、使用权、物业管理权、技术管理权和具体使用者往往是多个主体，责任难以认清。为了解决这个难题，《方案》提出了“首负责任”，你能详细谈谈吗？

　　答：此次改革的关键就是要解决责任不清这个难题，为此我们提出了由“使用权者”承担“首负责任”。首先，我们依据《民法》关于权责关系的规定，将直接与电梯使用者(消费者)构成利益关系的电梯“使用权者”(往往是电梯物业管理者)确立为第一责任人。电梯的“使用权者”必须履行《特种设备安全监察条例》规定的各项使用权责任和义务，并在办理《特种设备使用登记证》时予以明确。实施首负责任制度的实质是建立起清晰的事故责任链条，层层落实主体责任。

　　当电梯发生事故或故障造成损失时，“使用权者”对事故受害方承担第一赔付责任。只有当受害者自愿直接追究其他相关责任者时，第一责任者才免于承担首负责任。电梯的“使用权者”有权聘请有资质的维保和检验单位依法开展电梯维保和检验工作；有权收集可能影响电梯安全运行的制造、安装、维修、检验和使用的相关资料，并要求相关单位和个人予以确认；有权对造成电梯事故的制造企业、安装企业、维保企业、检验单位和使用者追索相关损失。

　　问：我们都知道，规范的电梯日常维护和保养是电梯安全运行的重要保障。通过改革，能否消除当前“使用权者”倾向于选用“质次价低”维保单位的不良现象？

　　答：从对以往的电梯事故分析，维保工作不到位是导致电梯故障甚至事故发生的重要原因。目前，我省乃至全国的电梯维保只有很少的比例是由原制造厂家负责的，大多数维保是由社会上的维保公司承担。由于安全主体责任不明确和利益驱动，“使用权者”倾向于选用“质次价低”的维保单位，而最有能力承担维保职责的制造企业却无法成为维保市场的主体力量，电梯维保市场实际上处于“劣胜优汰”的恶性竞争环境。

　　为扭转这一局面，我们提出将电梯维保工作纳入电梯制造单位售后服务范畴，作为制造单位应尽的义务和责任。鼓励和提倡电梯制造单位直接从事或者通过授权和委托其他维保公司对其产品进行维保，并由电梯制造企业领取维保资质证书，逐步建立起电梯制造企业在设计、制造、安装、改造、维修和维护保养全过程的终身服务负责制，构建以制造单位为主的维保体系。“使用权者”选择未经制造企业授权的维保公司从事电梯维保时，电梯维保质量由签约维保公司负责，制造单位对因维保不当造成的电梯损害、安全隐患和事故不承担对应责任。

　　电梯定期检验逐步社会化

　　问：我注意到，此次改革在电梯检验方面有较大突破，即引入社会第三方检验机构，形成定期检验社会化的格局。那行政监管部门如何监督、确保社会检验机构按法规规程检验，确保检验质量？

　　答：电梯实行定期检验是《特种设备安全监察条例》规定的法定检验要求；开展监督检验，是行政监管部门履行特种设备安全监管法定职责的必要手段和技术支持。正如前面我所讲的，两者有相似的地方，但又有所区别。目前，由于电梯定期检验主要是由政府设立的检验机构承担，事实上形成了用定期检验代替监督检验的现状，造成政府监督检验职责与社会法定检验职责相混淆，社会检验责任向行政监管部门转移的不良后果，必须通过改革予以分离和界定。

　　为此，我省将允许社会第三方技术机构获得电梯定期检验资质，经政府认可后开展电梯定期检验工作，逐步形成电梯定期检验社会化的格局。所谓第三方技术机构，指的是独立于政府和企业之外，不以盈利为目的的社会公益机构。定期检验性质定性为社会技术服务，按技术服务要求协商收费。行政监管部门将监督参与定期检验的机构落实《特种设备安全检查条例》以及其他技术规范对检验机构提出的规定和要求。

　　电梯使用权者有义务依法按时约请有资质的检验机构对电梯进行定期检验，“使用权者”使用超期未检电梯和检验不合格电梯应承担相应的法律责任。行政监管部门对在用电梯实施以抽查为主要方式的监督检验，每年依据各地经济发展现状、电梯使用和故障状况以及财政支持力度，抽查一定比例的电梯，所需费用纳入政府财政预算，不向“使用权者”收取任何费用。监督检验的目的是通过抽查，发现涉及电梯安全的从业单位和人员不依法依规开展业务的行为并进行查处，对存在严重问题的企业责令其退出市场，以确保公平竞争的市场环境。

　　电梯安全社会救助和制约机制逐步完善

　　问：此次改革另一项引人关注的内容是在电梯的运行中引入保险机制。那电梯安全责任保险制度具体是通过什么措施和方式来建立？该保险是否属于强制性的？

　　答：电梯一旦发生事故，将会给人民群众生命财产安全造成损失，处置措施和效果将直接关系到人民群众的切身利益和社会稳定。为确保人民群众的合法利益得到保障，事故受害人能够迅速及时得到权益补偿，社会救助和保险制约必不可少，建立电梯事故责任险制度十分必要。

　　因此，《方案》提出必须建立以“使用权者”为参保主体，特种设备生产企业、检验机构和维保单位参与，社会广泛认同和接受的电梯事故责任保险制度，建立以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统；积极推动技术机构和专业人员参与保险公司的理赔工作和对承保人的安全风险评估，通过安全风险的量化分析和保费费率的调整，促进电梯“使用权者”加强内部管理，积极防范安全风险。由于权限所限，《方案》没有要求所有电梯实行强制保险，主要是通过实施扶持措施来鼓励和支持。但对使用年限超过正常使用年限且没有采取更换主要安全部件等改进措施的电梯，如果没有保险公司愿意承担保险的将不允许继续使用。

　　问：我们知道，电梯日常维修改造需要一定的费用支出，而业主是要缴纳住房维修基金的。那电梯的日常维修改造费用是不是可以纳入住房维修基金？两者又如何挂钩衔接？

　　答：为确保电梯保持良好的运行状态，必须适时对电梯进行维修甚至改造、更新。电梯的维修和维护保养是住房维护保养的重要组成部分，住房维修基金中应单设电梯维修资金，对资金的比例、使用程序和续提等作出明确合理规定，切实解决目前电梯维修资金短缺、难以提取，甚至没有出处的矛盾。《方案》也提出，电梯维修资金不足以支付电梯维修、改造、更新时，由“使用权者”向电梯所有权者提出，由电梯所有权者协调解决。