宜春：奢华政府楼“隐身有术”

　　巧立名目立项审批，建成后不敢挂牌

宜春市宜阳大厦

　　11月27日，国家发改委、住建部印发修订后的《党政机关办公用房建设标准》的通知，再次严控楼堂馆所建设。多道楼堂馆所禁令之下，各地兴建的豪华政府办公楼正在通过各种“隐身之术”来减少外界的关注，规避监管。

　　《中国经营报》记者在宜春等地调查发现，位于宜春市宜阳新区的多栋政府办公大楼拔地而起。然而，早已建成投入使用的行政中心办公楼却以近乎“隐身”的方式存在，对外被称作宜阳大厦，也并未挂有明显的政府标牌。11月18日，记者深入大楼内部发现，宜阳大厦装修豪华，仅电梯就装有16部。

　　宜春市行政中心主要由市政大楼、宜阳大厦、会议中心(艺术中心)三大工程组成，市政大楼为当地政府、政协等办公楼，宜阳大厦则汇集了宜春市近60个行政单位，以综合写字楼工程的名义通过立项审批。

　　记者在采访中了解到，类似的政府办公大楼“隐身之术”并非宜春独有，一些地方和部门正以“商务中心”“写字楼大厦”“综合业务大楼”“市民服务中心”等名义暗渡陈仓。

　　而在筹集建设资金模式上，除申请国家预算资金和地方配套外，更多的则采取老城区原政府所在地进行置换、BT融资等方式。

　　国家行政学院教授张孝德表示，楼堂馆所禁建令之下，地方大玩“变身术”，“偷梁换柱”地兴建豪华政府办公楼，是对多个中央政策的变相抵抗，严重影响政府形象和公信力。

　　装有16部电梯

　　提到第一次看到宜春行政中心办公楼的经历，供职于一家房地产公司的小袁(化名)直呼“小震撼了一把”。

　　今年10月份，被派到宜春出差的小袁前往宜阳大厦办事，得以近距离接触这一豪华又低调的政府办公大楼。“雄伟壮观，气势恢宏，让人望而生畏。”小袁这样总结道。

　　记者实地探访发现，小袁所言不虚。在宜春市行政中心区域内，市政大楼、宜阳大厦、文化艺术中心呈中轴线布局，围绕行政中心一周，博物馆、图书馆、规划展示馆等次第排列，呈“众星拱月”的格局。

　　《宜春市宜阳新区控制性详细规划》显示，新区行政办公用地总面积约35.34万平方米，用地面积17.18万平方米，此外还包括人民公园、人工湖泊、市民广场等用地。

　　在多栋办公楼中，汇集近60家市级行政单位的宜阳大厦更加气派。具体负责该大厦融资运作的宜春市城市建设投资开发总公司(下称“宜春城投公司”)官方资料显示，宜阳大厦共18层，总投资3亿余元，“建筑面积113399平方米，是目前宜春建筑面积最大的大厦，堪称宜春第一楼”。

　　记者深入大楼内部发现，宜阳大厦装修豪华，仅电梯就装有16部。大厦由东座、中座和西座三部分组成，左右由两个50米高的拱门连接，1~4楼为宜春市行政服务中心和公共资源交易中心，5~17楼为宜春市机关事务局、国土资源局、体育局等单位办公楼。

　　招标公告显示，宜阳大厦仅景观亮化投资就达450万元。当地媒体此前的报道称，宜阳大厦于2008年3月30日开工建设，总投资约3.2亿元，为综合写字楼工程。2010年10月26日，宜阳大厦顺利通过竣工验收。“宜阳大厦的竣工并交付使用，将进一步完善中心城的行政办公设施。大厦建成后，市直52个行政单位将集中在此办公，宜阳大厦将成为宜春市的行政服务中心。”

　　而就在2007年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》，要求各地严格控制并清理党政机关办公楼等楼堂馆所建设。其中明确规定：党政机关办公楼不得定位为城市标志性建筑，外立面不得搞豪华装修，内装修要简洁朴素，办公设备的配置要科学实用；从严控制用地规模，严禁超标准占地、低效利用土地，不得占用耕地，不得配套建设大型广场、公园等设施。

　　不过，早已建成投入使用的行政中心办公楼却以近乎“隐身”的方式存在，宜阳大厦以综合写字楼项目的名义立项建设，除市政大楼前悬挂的国徽及迎风飘扬的国旗外，大楼门前没有按规定悬挂标牌，外人很难看出这里是政府办公大楼。

　　记者在采访中了解到，类似的政府办公大楼“隐身之术”并非宜春独有，一些地方和部门正以“商务中心”“写字楼大厦”“综合业务大楼”“市民服务中心”等名义暗渡陈仓。

　　针对立项审批程序的疑问，宜春市政府一位工作人员表示，2003年12月宜春市行政中心建设范围内共完成征地4264亩，同年，省政府办公厅正式批准同意新建宜春市行政中心办公大楼。

　　宜春市城市建设投资开发总公司11月28日在给本报记者书面回复中表示，受宜春市宜阳新区管理委员会委托，宜春市城投总公司代表授权人对宜阳大厦综合写字楼工程项目进行全程项目管理，具体包括立项、土地审批、报建、招投标的组织、施工管理等。城投公司根据报建程序组织了项目报建的前期工作，并取得了发改委下发的立项批复文件。包括《项目申请报告》《建设项目环境影响报告表》《建设项目选址意见书》、宜阳大厦用地红线图、《江西省建设用地批准书》《建设用地规划许可证》、宜城投字【2007】65号、宜府办抄字【2007】224号、宜府办抄字【2007】245号、宜市发改投资字【2008】9号、《建设工程规划许可证》。

　　但宜春市城市建设投资开发总公司并未给本报发来上述立项批复文件。

　　拍卖老政府办公楼地块置换资金

　　2003年，宜春市委、市政府作出实施“心圈廊”的发展构想，为做大中心城，宜阳新区正式被提上日程。

　　在经过规划、征地等程序之后，宜阳新区建设进入快车道。2007年，宜春市政府出台《关于加快宜春市宜阳新区建设的决定》指出，行政中心建设是启动和带动宜阳新区开发的“核心工程”，在吸引人气、带旺商气、提升地气、聚集财气等方面具有十分重要的作用。

　　事实上，通过优先上马政府办公楼工程以繁荣土地市场正成为运营城市的一种商业策略。国家行政学院教授张孝德就此分析认为，政府的这种投资行为很大程度上是出于对土地财政的依赖：通过兴建市政工程集聚新区人气，提升周边地块地价，获取更多的土地出让收入。

　　大规模上马新区、超标准建设楼堂馆所，面对的第一个难题就是资金筹集。那么，动辄上亿元的政府办公大楼建设资金是如何运作的呢？据了解，目前比较成熟的方法包括拍卖老政府办公楼地块置换资金以及BT融资模式。

　　例如，宜春市在宜阳新区及行政中心建设过程中，就主要是采取了上述两种策略。2010年，宜春城投公司主要负责人在向江西省领导汇报时称，“公司以近4亿元的投资建设宜阳大厦，置换出市直各单位固定资产25亿多元，以小搏大，为公司的经营开辟了新路，打开了市场。”

　　通过拍卖老政府办公楼地块置换资金正成为一种捷径。宜春市规划咨询委员会会议纪要显示，为带动宜阳新区发展，筹措资金，盘活国有资产，将原市政府办公区用地变更为商住用地，公开挂牌出让。“宜春市原市政府办公区总用地面积17264平方米，其中建设用地面积16670平方米。”会议纪要称，“可以适当提高建筑容积率，有利于提高政府土地收入。”

　　宜春市城市建设投资开发总公司11月28日在给本报记者书面回复中表示，本工程为BT方式招商投资，建设资金为投资商投入。项目回购资金来源为宜阳大厦综合写字楼的销售收入和租金。

　　城投公司通过合法手续，取得现翡翠城的214亩土地，并将该宗土地作为回购资金的支付担保。

　　经与市政府联系，市直55家单位，向城投公司购买了不等面积的写字楼用于办公，城投公司对这55家单位的原有办公楼及其资产、土地进行接管，并由城投国有资产运营公司负责与市国资委核对，核对后运营该资产，一方面将运营收入用于支付写字楼的购房款(不足部分购房单位另行支付)，溢价部分交由国资委[微博]处理。因工程决算在2014年才取得审计报告，回购费用及房屋销售价位还在核算中，回购结算及房屋销售费用还在结算中。

　　根据BT合同约定，从开工至竣工验收，不支付工程款。但如果在施工期间用于担保的土地挂牌交易，投资方可以参与，如果获得该土地，投资方可用工程款抵付土地款。2009年2月投资商获得了该宗土地的使用权。工程款结算工作还在进行中，剩余款项尚未支付。

　　记者实地探访发现，位于秀江中路的原宜春市政府办公区如今已变成一个名为青龙五鼎园的商品房项目，销售均价近6000元每平方米。

　　不仅如此，位于城市老城区的所有市直单位办公楼都将以类似方式处置，以获取更多资金。“除条管单位和公、检、法机关外，所有市直机关部门和事业单位一律搬进行政中心办公，对腾空后的现有办公楼及其他房地产资源，统一归由市政府管理并整体盘活。”宜春市政府《关于加快宜春市宜阳新区建设的决定》明确指出。

　　具体到宜阳大厦项目上，宜阳大厦也是宜春市第一个采用BT方式融资的建设项目。具体操作方法为，宜阳新区管委会授权宜春城投公司负责市场化运作，面向社会公开招商，采取BT方式进行建设，投资商建成以后由宜春市城市建设投资开发总公司回购，并向各市直单位和部门按照市场化运作方式进行办公用房的出租和出售。

　　对此，张孝德在接受本报记者采访时表示，通过市中心政府办公楼地块的置换，筹集资金修建更大、更豪华的办公楼，表面上没有动用财政资金或纳税资金，但这背后不可避免地伴随着旧大楼资源的浪费，甚至一些地方在办公楼修建不超过10年的情况下就推倒重来，浪费极大，甚至演变成一种“浪费经济学”。